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全国妇联


关于加强社区妇女工作的意见

妇字[2002]9号

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为贯彻“三个代表”重要思想，落实中央领导同志关于妇联应该把城市妇女工作重点放到社区的指示精神，按照中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发［2000］23号）要求，现就加强新形势下城市社区妇女工作提出如下意见：
一、充分认识社区妇女工作的重要意义
妇女是社区建设的主要受益者和重要参与者。社区妇女工作是社区工作的重要组成部分。加强社区妇女工作是适应现代化城市建设和管理体制改革的需要，是巩固党的执政基础、加强党的群众工作的需要，也是妇联组织服务大局、服务妇女、推动城市妇女事业发展的需要，对于密切党和政府与妇女群众的联系、发挥妇女在社区两个文明建设中的重要作用、维护改革发展稳定的大局具有十分重要的意义。
各级妇联要进一步提高对社区妇女工作重要性的认识，切实加强领导，增强做好社区妇女工作的责任感和紧迫感，把社区妇女工作列入妇联工作的议事日程；要认真研究，积极探索，制定切实可行的工作目标和实施方案，采取有效措施狠抓落实，并注意及时总结经验；要积极争取各级党政领导及有关部门的重视与支持，把社区妇女工作纳入社区建设和发展的总体规划，统一部署，整体推进。
二、社区妇女工作的指导思想和基本原则
社区妇女工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十五大精神，积极推进男女平等基本国策和《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《中国妇女发展纲要》、《中国儿童发展纲要》、《公民道德建设实施纲要》的贯彻实施，坚持“一手抓发展，一手抓维权”，以提高社区妇女的整体素质为目标，进一步团结动员广大城镇妇女投身改革开放和社会主义现代化建设，在全面参与中实现新的进步与发展，为扩大基层民主，维护社会稳定，建设管理有序、服务完善、环境优美、生活便利、治安良好、人际关系和谐的新型现代化社区做出新贡献。
社区妇女工作的基本原则是：
1、以人为本，服务妇女。把为广大妇女群众服务作为社区妇女工作的出发点和立足点，以妇女群众欢迎不欢迎、赞成不赞成、受益不受益作为评价社区妇女工作的根本标准，推进人的全面发展。
2、因地制宜，体现特色。坚持实事求是，根据不同地区的实际情况，分步推进，不搞一刀切，突出地方特点和妇女工作特色。
3、积极探索，开拓创新。适应城市改革和社区建设的发展需要，根据社区妇女多元化的需求，立足于新的实践和新的发展，探索社区妇女工作多样化的途径。
4、民主参与，共享共建。发挥妇联组织的优势，加强与有关部门的配合，增强社区妇女的民主意识，调动她们参与社区建设的积极性，营造共享社区资源、共建社区美好家园的良好氛围。
三、社区妇女工作的主要对象和主要任务
社区妇女工作的主要对象是：社区内的家庭，居民中的妇女儿童，辖区党政群机关、企事业单位和非公有制经济组织中的女职工和妇女组织，各阶层、各界别、各类型群众自治组织中的女性。当前要特别关注下岗失业妇女、老龄妇女、流动人群中的妇女儿童和特困妇女群体。
社区妇女工作的主要任务是：
1、开展社区妇女教育。加强社区妇女思想政治工作，大力宣传“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”基本道德规范，提高妇女素质，关注社区妇女在思想、工作、生活中出现的新情况、新问题，配合党和政府有针对性地作好教育引导、释疑解惑、理顺情绪、凝聚人心的工作。
2、参与发展社区服务，拓展社区服务领域。采取多种形式兴办以妇女为主体的社区服务实体，重点抓好社区服务网络和职业介绍机构的建设，开展多层次、多渠道的职业技术技能培训，提高下岗、失业妇女再就业的能力，引导和帮助下岗女工在社区服务领域中实现再就业。
3、开展社区妇女维权工作。面向社区妇女和家庭进行普法宣传、法律帮助等多项服务，增强社区妇女遵纪守法、维护自身合法权益的意识，提高法律素质，促进社区妇女参与维权咨询站、投诉站、救助中心等服务机构的建设与管理，参与社区治安综合治理和群防群治工作，促进社会稳定。
4、繁荣社区文化，加强社区和家庭文化建设。运用妇女之家、妇女学校、妇女活动中心及读书会等社区各类文化教育活动阵地，开展丰富多彩的教育、科普、文体、娱乐等活动，满足社区妇女日益增长的精神文化需求，营造文明健康、积极向上的社会氛围，把《公民道德建设实施纲要》融入社区文化活动之中，落到实处，收到实效。
5、开展社区儿童工作。宣传普及优生优育优教知识和保护儿童的法律法规，发挥家长学校、托幼园所等活动阵地的育人功能和社区辐射作用，帮助家长掌握科学育儿知识和方法，提高家庭教育水平，开展有利于儿童身心健康发展的活动。关心社区儿童特别是特困和单亲家庭儿童的成长与教育，依法保护儿童合法权益。
6、参与社区卫生和环境建设工作。开展卫生服务、植树绿化、认养绿地、美化环境等活动，增强社区居民的环保意识，提高社区环境质量，与社区居民共同营造整洁、优美、健康、和谐的生活环境。
四、加强社区妇女工作阵地和载体建设
加强社区妇女阵地建设是做好社区妇女工作的重要基础。社区妇女组织要按照资源共享、因地制宜的原则，充分开发和利用现有资源，发展和完善一批以妇女之家、妇女学校、家长学校、社区妇女儿童活动中心（站）、读书会等为主要形式的社区妇女儿童文化教育阵地；以妇女再就业指导中心、职业介绍机构、社区和家政服务网为基础的社区服务阵地；以维权咨询站、投诉站、救助中心、维权热线电话为重点的社区维权工作阵地。逐步实现社区妇女工作的阵地化、规范化和实体化。
社区妇女工作要建立与之相适应的工作载体。各地要根据党和政府的要求、妇女群众的需求和本地区的实际，开展各具特色的妇女活动，不断丰富活动内容，拓展活动领域，在已有经验的基础上进一步发展创新。要以创建“五好文明家庭”为载体，提高家庭成员的整体素质，倡扬男女平等、夫妻和睦、尊老爱幼、勤俭持家的家庭美德，推动社区精神文明建设；要以实施“巾帼社区服务工程”为载体，大力发展社区服务业，帮助更多的下岗失业妇女在社区实现再就业；要以实施“巾帼助困工程”为载体，在社区妇女中广泛开展结对帮扶、扶贫济困和群众性互助服务活动；要以实施“巾帼助老工程”为载体，宣传爱老、敬老、助老的社会风尚，培养热心老龄事业的社区工作骨干，参与并推动实施“社区老年福利服务星光计划”；要把“巾帼文明示范岗”创建活动拓展到社区，引导社区妇女争先创优，在参与创建活动中实现新的发展和进步。
五、推动社区妇女组织建设和队伍建设
社区妇女组织是党和政府联系城市妇女的桥梁和纽带，是社区妇女工作的重要基础。各级妇联要适应新时期城市管理体制改革的需要，建立健全社区妇女组织。要把社区妇女组织建设纳入以党组织为核心的社区组织建设整体规划，按照“便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区妇女群众自治”的要求，把社区妇女组织建设成为党领导下的，充分体现民主自治原则的，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。
社区妇女组织代表社区妇女行使民主决策、民主议事、民主管理的职能，其负责人由社区妇女和辖区单位女职工民主选举产生，在社区党组织的领导和街道妇联的指导下开展工作。社区妇女组织要加强与驻区单位妇女委员会（妇女工作委员会）、各类妇女联谊组织的联系与合作，发挥妇联团体会员的作用，探索在个体私营、专业市场等新经济组织中开展妇女工作的组织形式和联系方式。要通过多种途径构建以社区妇女组织为核心，以辖区单位妇女工作委员会、企业女职工委员会和各类妇女活动联谊组织为骨干，优势互补、条块结合的社区妇女组织网络。
建设高素质的妇女工作者队伍是做好社区妇女工作的关键。各地妇联要着力抓好专职、兼职和志愿者三支队伍的建设，为社区妇女工作提供必要的人才资源。一要加强社区专职妇女干部队伍建设，通过公开选拔、竞争上岗等途径把那些忠诚党的事业、政治素质好、工作能力强、知识面广、热爱妇女儿童工作的同志选拔到社区妇女工作岗位上来。二要巩固兼职妇女工作队伍，加强与她们的工作联系，建立检查考评和培训制度，切实发挥好她们的作用。三要壮大社区妇女志愿者队伍，弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神，以“中华巾帼志愿者”为品牌，引导更多的社区妇女加入志愿者行列，使“中华巾帼志愿者”成为新形势下社区妇女工作的重要力量。
六、构建社区妇女工作社会化格局
社区建设是一项社会系统工程，需要各部门密切配合，全社会广泛参与，形成合力，齐抓共管。各级妇联要进一步解放思想，更新观念，树立大社会、大协调、大服务的开放意识，学会协调和运用更广泛的社会力量开展社区妇女工作。要积极争取有关部门对社区妇女工作的重视和在政策、资金、信息、场地等方面的支持，加强与各级“巾帼建功”、“五好文明家庭”活动领导小组成员单位的联系，密切与辖区党政群机关、企事业单位、各类联谊组织的合作，调动他们的参与热情，发挥其在社区建设中的积极作用。各级妇联要积极争取民政部门的支持，创造性地开展工作，共同构建在党委领导下，政府支持，妇联牵头，社会各方面和群众积极参与的社区妇女工作新格局。


全 国 妇 联
2002年3月18日

涉诉上访现象的法理分析

彭德才

一、民众涉诉上访法理基础及政法传统
涉诉信访，一般是指自然人、法人或其他组织采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院反映情况，提出意见、建议和要求，依法应由人民法院处理的活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。
各级法院每年都要接待大量的公民的来信来访，据统计，1993年至1997年最高人民法院共处理和接待来信来访54万件次，2001全年共处理和接待来信来访15万件次，2003全年共处理和接待来信来访12万件次，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件次。长年来各级法院也始终把减少信访数量作为其奋斗的一个目标，这是法院的一项重要而繁杂的工作。早在1957年7月2日，最高法院院长董必武就在第一届人大四次会议上讲：“这(接待信访申诉)是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”近半个世纪后，现任最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。”同时，对于上访民众来讲，上访也并非一件易事，并非一定就意味着能“得到一个说法”。但是涉诉上访却依然如火如荼，这有其深刻的原因。
（一）涉诉上访的宪法基础
现行宪法明文规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”。“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复”。 由此可见，信访权（包括涉诉信访权）是国家赋予人民的宪法性权利，信访是一种行使宪法规定的权利义务的方式，作为国家审判机关，接待信访是它的义务。根据现行宪法，信访权可以分为两大类：一是批评建议的权利，这是公民参与社会与国家管理的权利。一是控告、申诉、检举的权利。由此可知，我国的信访权具有双重的意义：首先，它是重要的公权利；另一面，信访权具有保障私权的性质，公民通过信访权的行使主张私权利的存在并寻求司法救济。
（二）涉诉信访制度体现了党的工作路线
涉诉信访是我党基本工作路线在司法领域内的体现，新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一是司法的群众路线，一是司法的实事求是原则。 首先就司法的群众路线而言，它的实质在于强调，任何司法官员，无论级别高低都应当不拘泥形式，与群众直接接触。早在延安时期，毛泽东就曾对时任陕甘宁高等法院院长的谢觉哉讲，司法也应大家动手，不要只靠专问案子的推事、裁判员，还有一条规律：任何事都要请教群众。 走群众路线正是人民司法的传统之一。新中国第一任最高法院院长沈钧儒讲：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务；因而群众路线是人民司法的一个基本问题。” 其次，就司法的实事求是原则而言，人民司法承认存在错案，要求“有错必纠。”1952年彭真在政法干部训练会议上强调：“我们要坚持以事实为根据，法律为准绳，发现冤案、错案就纠正。” 既然我们承认客观上有“错案”，那么在来信、来访中，当事人不服各级法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉，是“法院发现错判案件的送上门来的材料”。 也正在此历史基础支撑下，信访被认为是人民司法的具体举措而取得合法的制度地位。
二、涉诉上访现象的原因考察
前述的法理基础及政法传统表明，民众上访不但有其合法性，而且有利于司法建设，这是涉诉上访得以被许可存在的前提条件。但是，涉诉信访洪峰现象的出现仍有其他多方面的原因。
（一）社会转型与涉诉上访
现今，我国正在经历由单位社会向契约社会的转型，这种转型产生两个重要的社会后果：一是人们的关系类型发生了根本的改变，由单位社会里权力服从关系转向契约社会中人们平权的关系。因此也就产生了第二个变化：纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中，由于主要的关系是权力服从关系，这种关系中发生纠纷的概率相对低，纠纷即使产生，外化出来的也很少，走出单位的纠纷就更少。契约社会则不然，在契约型社会里，由于人的关系是平等的权利关系，双方发生纠纷的概率本身就很大，再加上双方是平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决；失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降，纠纷便大量由基层向上传递。 在这外化出来的纠纷中，相当一部分被诉至法院，法院解决纠纷的数量随之大大增多，涉诉上访的数量也就因此增多。
（二）公民传统观念、法律意识与涉诉上访
涉诉上访与我国民众的传统思想观念、法律意识也存在密切的联系。第一，朴素的刑罚报应观影响着涉诉上访。“以牙还牙、以眼还眼、杀人偿命”的观念至今仍影响我国的普通民众，在刑事涉诉上访案件中，尤其是死刑涉诉上访案件中，许多刑事被害人因为法院的判决与其内心期望的刑罚存在差距而走上上访的道路。
江西省上饶县的付某因为其女付某某在深圳打工时被杀，案犯祝某在深圳中院一审被判死刑，广东省高院二审时改判死缓，付某对此坚决不服，先后赴京上访13次。江西省铅山县的颜某因其妻子被杀，因法院未判处罪犯许某死刑及民事赔偿未执行到位而上访。
第二，清官情结影响着涉诉上访。我国古代虽然也有较为完备的法制，但却从来没有成为调整社会关系和治理国家的主导力量，主要是依人而治，靠当权者的贤能和权威来治理国家，法律则成为权力者的工具。普通民众则渴盼“青天”，把权利的申张和正义的实现寄托在贤明的领导人和好的干部身上，他们也许不大相信法律，却都相信清官。清官意识在人们的内心深处扎了几千年的根，直到现在也难以舍弃挥却，并在信访活动中得到了集中体现，如己经进入司法程序的案件，当事人希望通过信访来加重其胜诉的筹码。清官情结同时也坚定了上访者的意志。
四川威远县的朱某,为要回原属于自己的几间老屋,不服威远县法院判决,持续25年不断上访，她逢人便说:“我相信党的实事求是,相信法律的公正。
第三，不断增强却朦胧的法律意识影响着涉诉上访。我国公民民主意识和法律意识在不断增强，公民要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强，但是由于许多公民的朦胧法律意识和法律知识水平所限，不知应如何通过法律途径来维护自身的合法权益，这便使得群众维护自身合法权益的愿望通过信访渠道反映出来。加之我国自古以来的就有“惧讼”和“仇讼”的思想，群众习惯于通过行政手段解决纠纷，而不愿通过司法途径来解决矛盾纠纷。
（三）弱势司法与涉诉上访
涉法信访存在的一个重要原因在于“弱势司法”。“弱势司法”与司法权威缺失及诉讼成本高昂存在密切关联。
现阶段，我国的司法权威观念在普通百姓心中远未确立，这是与我国法院制度设置的不完善，法院的地位不独立于行政机关，司法不公，我国的民族传统与精神没有法治传统等诸多因素是分不开的。首先，法院制度设置的不完善。其一，法院地方化。所谓法院的地方化，是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方，不属于中央的一种司法体制模式。其二，司法模式行政化。这表现为法院内部审判业务运作模式的行政化、审判委员会审批制、法官之间的等级制以及上下级法院关系行政化等方面。其次，司法不独立。司法权的行政化、司法权的地方化、地方保护主义以及法院内部管理制度混乱等因素致使司法权在实际运作过程中难以实现真正的独立。复次，司法不公。司法公正是司法权威得以存在的前提条件，源于裁判者本身的素质等原因，在立案、审理、裁决、执行阶段司法不公、枉法裁判的现象仍然十分常见，这种现象致使民众对司法产生不信任感。再次，传统的人治观念、畏法厌讼、惧法耻讼观念也影响着司法权威的确立。
高昂的诉讼成本也迫使许多民众走上上访的道路。下面的案例对此可作一个充分的说明：
一打工者甲因劳动争议选择了仲裁，首先支付仲裁费 380 元，律师费 1000元；然后对仲裁结果不服，遂向法院起诉，支付律师费 1500 元，诉讼费 600 元；之后，又对一审判决不服，提起上诉，支付上诉费 60 元，律师费 3500 元。总计 7040 元（不计交通、住宿等其他费用），并耗时 16 个月才解决。这些花费对一般家庭来说应该是个不小的数目了，但是如果采取上访的途径，这些花费就根本不存在了，而且很可能处理得更快。另外，由于种种原因，现实中司法途径的公正性也很难得到保障，或者至少当事人心目中的“正义”很难实现。所以，在这种情况下，无论是从经济效益上，还是从正义诉求上，都迫使当事者选择了上访之路。
（四）强势信访与涉诉上访
随着单位社会解体的加速，新的社会纠纷大量产生，由于上述公民清官情结、畏讼耻讼、诉讼成本高昂、司法权威缺位等原因，大量的矛盾被反映到了信访部门，这就形成了新的上访热。上访热导致至少以下两个结果：一为信访机构增多，包括法院在内的各级各类的机关内部都成立了信访机构；二为信访机构权利增强，信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。信访机构增多和信访机构权力增强导致民众信访越来越有实效。有实效的上访信息又刺激了民众上访的积极性，上访积极性的增加导致上访人数的增加，上访人数增加的压力促使信访机构提高效力，并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来，强化信访的努力在各地都存在，这一趋势使信访机构权力不断增加，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出，信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情：一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利，这使许多受到侵害的良善公民走向信访；二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一些人(不是全部)通过上访取得了在制度内无法获取的利益。 由此产生下面这个怪圈：
上访洪峰→影响社会和谐→预防和处理信访的能力成为考核政绩的重要指标→投入信访机构的人力、物力增加、信访机构权力增强→民众上访成功几率加大→成功上访刺激更多民众的上访热情、上访继续增多→对上访的投入继续加大→上访更有实效→更多的上访→最终形成了无法解决的上访洪流。
三、应对涉法涉诉上访的对策
（一）树立司法权威
现在的司法本身存在问题，这是涉诉上访大增的原因，但是，不是主要的原因。涉诉上访频发的主要原因不在于审判本身，而在于法院的生态环境不好。社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又对它不信任，不赋予它以独立的地位，事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质。这从两个方面推动涉诉上访：一是当事人对法院判决公正性的怀疑，二是对法院的裁判心存改判的预期。如果法院的判决是最终的，还有谁到法院外去寻求救济？因此，必须赋予法院独立、最终地解决社会纠纷的权力，在法治国家，纠纷问题由法院按法律说了算，没有其他可行之道。 同时，积极推动司法改革，理顺司法体制，合理设计审级结构，有条件的实行三审终审，最大限度地实现司法公正和效率，从源头上减少公民信访的绝对数量。
（二）准确定位涉诉信访制度的功能
实际上，我国的信访制度已经陷入了一个十分尴尬的境地。一方面国家认同信访制度是我国最基本的民意表达制度，承认信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利，其价值取向是为人民服务和保障公民的合法权益。另一方面又一再强调社会的安定团结和稳定的大局，把各种问题解决在基层，在社会稳定的统一目标下，想尽一切办法阻止越级上访、集体上访、重复上访，尤其是重大节庆和会议期间的赴京上访，以信访量的多少为各地方政府排序，将大幅度减少信访量作为社会稳定的考核指标。那么信访制度的设立到底是以弘扬公民民主政治权利、解决社会进程中所暴露出来的问题为己任呢，还是以减少乃至消除这种中国特色的信访现象，维护稳定为主要工作目标呢?实际情况是我们信访工作部门两种自相矛盾的工作都要做，这种矛盾无疑使信访制度在功能上陷入模糊。此外，信访制度的非规范性、非程序性、非专业性、结果的高度或然性等弊端也饱受学者诟病。对于信访制度所暴露出来的问题，学界存在三种改革的建议：一为加强信访功能说，二为取消信访制度说，三为单纯信息传递机构说。笔者赞同第三种观点，如前所述，强化信访只会导致更大的信访洪峰；信访制度也不能立即废除，它有其深刻的法理及政策基础，在当前也具有重要的现实价值，试图在短期内废除信访制度的想法根本不具有任何现实可能性。正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。


参考文献
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