温州市人民政府办公室关于印发温州市人民政府法律顾问工作规则的通知

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“程序空转”一词来自于组织人事部门，一般指组织部门在干部的提拔和使用中以程序为幌子，把各种不正当的考虑隐藏在“正常程序”之中，让选人用人制度形同虚设。近年来，这一现象逐步在诉讼活动中显现。

最明显的是在行政诉讼中，按我国现行行政诉讼法的规定，法院只能审查行政行为的合法性，而不能审查正当性和合理性，只要行政行为在技术上合法，行政机关裁量权的运用就不受法院审查。但老百姓打行政官司，更多关注的是其权利是否受到侵犯，或侵犯的程度，想通过诉讼实现其实体合法权益。我们发现不少行政案件案结了，事却没了。只是让老百姓走了一遍诉讼程序，行政行为合法的维持了，不合法的撤销了，但重新作出的行政行为往往与上一次一样。老百姓打了一次官司，似乎没有从实体上得到什么？从客观层面而言，中国人重结果轻过程。这种“程序空转”，不少人认为劳民伤财，却没解决问题。正因为如此，2010年全国法院行政案件申诉率为9.76%，2011年已达15%。有的地方，行政案件的申诉率已达90%。行政案件的总数不足全国法院新收案件总数的2%，但申诉率却占了全部申诉案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数远远超过刑事和执行。根本原因在于我国是一种消极的司法型的行政诉讼制度，司法仅仅是一种“程序空转”。

此外，“程序空转”还有诸多表现，如一审以证据失权为由驳回诉讼请求，二审以事实不清或程序违法为由发回重审，以纯程序性问题启动再审程序，等等。其结果是一个案件当事人拿着十几份判决、裁定，但其诉求和纠纷没有得到解决。

还有一种值得关注的现象是，片面追求二审开庭率或规定二审案一律开庭审理，似乎有其合理性，但对那些简单的二审案件与复杂案件一样均强调开庭，仍然存在增加当事人诉累或浪费司法资源之嫌。如我国刑事二审的方式在立法上有开庭审理和不开庭审理之分，不开庭审理又有书面审理和调查讯（询）问式不开庭审理之别。某中级法院实践表明，在未全部开庭、调查讯（询）问式不开庭审理方式主导下审判终结的刑事上诉案件引起的申诉极少，而进入再审并改判的几乎没有。我们主张将有限的司法资源分配给死刑等重大疑难案件中，对简单二审案件则采用不开庭审理方式迅速审结。

这次民诉法修改将机关团体列为公益诉讼的主体，也只是践行他们相应的权利，至于其应当而且必须提起公益诉讼的责任，则需要另外的实体法予以规定。没有这样的制度支撑，即便公益诉讼如愿以偿地建立起来，制度也会处于“空转”状态。

“程序空转”的危害是不可低估的，增加了当事人的诉讼成本，浪费了司法资源，诱发了涉诉信访，更加严重的是损害了司法权威。

究其原因，我认为首先是立法中关于制度的设计有缺陷。刑诉法、民诉法已进行修改，修改后的刑诉法、民诉法在2013年全面实施，有望缓解“程序空转”问题，但行政诉讼法的修改更为迫切，特别要明确行政诉讼法的立法目的和原则。制定行政诉讼法时，要将行政诉讼制度定位于监督行政机关依法行政和保护公民权利两者相结合上。

其次是管理和考核模式的问题。片面追求结案率，或多办案、快办案，一遇到问题就发回重审。

更为重要的是法官自身的问题。有的受狭隘司法证据观的影响，机械的适用“证据规定”，而忽略了我国老百姓尤其是广大农民群众的法律水平、举证能力甚至是证据意识还不是很高的现实国情。有的受消极程序观的影响，唯程序论，过分强调程序优先，不尊重当事人的诉讼处分权。

“程序空转”从理论上探究得不多，我在此提出来是希冀我们立法界、司法界去探索，如何尽量避免或减少不必要的“程序空转”。真正让当事人的合法权益得到保护，纠纷能够解决，实现案结、事了、人和。

（作者单位：湖北省十堰市中级人民法院）
江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市市长质量奖管理办法》的通知

通政规〔2012〕6号


各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　《南通市市长质量奖管理办法》已经2012年8月13日市十四届人民政府第3次常务会议审议通过，现予印发施行。



　　南通市人民政府

　　2012年8月20日



南通市市长质量奖管理办法

　　第一条 为贯彻落实国务院《质量发展纲要2011~2020年》，树立以质取胜、追求卓越的发展理念，推动全社会创造卓越质量，提升经济社会发展质量和竞争力，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称市长质量奖是市政府设立的质量管理最高荣誉，授予在质量管理和经营绩效上取得突出成绩，具有行业标杆示范带动作用的农业、工业、建筑业和服务业企业，以及提供公共服务的非政府机构。

　　第三条 市长质量奖评审在企业自愿申报的基础上，根据优中选优和公开公正公平的原则。经单位申报、专家评审、社会公示、政府决策确定。评审市长质量奖不收取任何费用。

　　第四条 市长质量奖为年度奖，每年评审一次，原则上每个产业门类每年获得市长质量奖的单位不超过1家。

　　第五条 市质量强市工作领导小组（以下简称领导小组）负责市长质量奖评审管理工作。具体职责是：

　　（一）推动和引导单位建立实施卓越绩效经营管理模式，宣传、推广获奖单位的先进经验和做法；

　　（二）组织、指导、监督市长质量奖评审工作；

　　（三）组建南通市市长质量奖评审专家委员会（以下简称专家委员会）开展评审工作，建立评审专家库，制定评审专家和监督员工作守则，对评审专家履行职责情况进行监督；

　　（四）负责审定专家委员会制订的市长质量奖评审标准、实施细则和评审工作程序；

　　（五）负责审定专家委员会的评审结果，并向社会公示；

　　（六）提请市政府批准表彰市长质量奖获奖单位；

　　（七）监督获奖单位的质量管理行为。

　　领导小组下设办公室，办公室具体负责市长质量奖评审管理的日常工作。

　　第六条 领导小组每年从专家库中选聘评审专家，组成专家委员会。专家委员会的职责是：

　　（一）拟订市长质量奖评审标准、实施细则和工作程序等；

　　（二）组织开展卓越绩效管理评审标准培训，指导单位建立卓越绩效经营管理模式；

　　（三）具体负责市长质量奖的评审工作，并向领导小组报告评审结果。

　　专家委员会下设秘书处，秘书处设在南通质量技术监督局质量管理与监督处，具体负责市长质量奖的申请受理等相关工作。

　　第七条 市有关主管部门、各县（市）区质量强县（市）区工作领导小组办公室、各行业协会分别负责本系统、本地区和本行业创建市长质量奖企业的培育、发动和推荐工作，以及宣传、推广获奖单位的先进经验和成果。

　　第八条 专家库成员应在社会各界公认的具有代表性、权威性的知名学者、行业质量专家和企业优秀管理者或首席质量官中优先推荐，须具备以下条件：

　　（一）认真贯彻执行党和国家的方针、政策，熟悉国家有关质量、经济方面的法律法规规章和其他规定；

　　（二）具有5年以上质量管理、技术或专业方面的实践经验，有较强的综合分析和沟通能力；45周岁以下（含45周岁）的应具有国家质检总局和人力资源和社会保障部颁发的质量工程师证书；

　　（三）掌握质量管理新知识和方法，接受过卓越绩效管理评价准则及相关知识的学习教育，并经培训考核取得评审资格证书；

　　（四）能认真履行职责，严格遵守评审纪律，公正严明。

　　第九条 市长质量奖评审标准借鉴和吸收国外质量奖评定标准和全国质量奖评定标准，等同采用GB/T19580《卓越绩效评价准则》国家标准制定。

　　第十条 根据市长质量奖评审标准，可按农业、工业、建筑业和服务业等分别制定实施细则。实施细则应根据质量管理理论与实践的发展，适时调整完善。

　　第十一条 市长质量奖评审标准总分为1000分，其中，材料审查分占30%，现场审查分占70%。

　　第十二条 单位申报市长质量奖应同时具备下列条件：

　　（一）在南通市行政区域内登记注册，具有独立法人资格，合法经营5年以上；

　　（二）在推行GB/T19580《卓越绩效评价准则》国家标准工作中取得显著成效，设立“首席质量官”岗位，推广先进质量管理方法，质量发展工作在行业中处于领先地位；

　　（三）连续3年荣获下列荣誉奖项之一的：

　　1．“南通市质量标兵企业”称号；

　　2．获得江苏省质量奖称号；

　　3．连续3年中两年获得鲁班奖或国优工程企业；

　　4．获全国五一劳动奖章荣誉企业。

　　（四）近3年，取得优秀的经营业绩和突出的社会贡献，其经营规模、上缴税收、总资产贡献率居市内同行业前5位；

　　（五）近3年，具有良好的质量、资信、合同等诚信信誉和社会声誉，“三废治理”达标。

　　第十三条 具有下列情形之一的单位，不得申报市长质量奖：

　　（一）不符合国家产业、质量、环保政策的；

　　（二）近3年国家、行业和省、市产（商）品质量抽查不合格的；

　　（三）近3年内按行业规定有较大及以上级别的安全（一年内一般事故超过3起）、卫生、环境及其他责任事故，存在服务质量、人力资源和社会保障、税收等违法纪录的；

　　（四）近3年内参加各级质量奖项评定活动存在弄虚作假等违规行为的；

　　（五）近3年有其他严重违反法律法规规章和其他规定的行为，被行政执法部门查处的。

　　第十四条 领导小组每年年初公布本年度市长质量奖的申报起始日期及相关工作安排，组建专家委员会，设立若干行业评审小组。各评审小组应由3名以上评审专家组成，实行组长负责制。

　　第十五条 符合申报条件的单位，根据自愿的原则，填写《南通市市长质量奖申报表》；按照评审标准进行自我评价，提供必要的证明材料，经各地质量强县（市）区工作领导小组签署推荐意见后，在规定的时限内报专家委员会秘书处。

　　第十六条 专家委员会秘书处对申报单位的申报资格条件进行审查。符合申报资格条件的，予以受理并对申报材料进行审核。对不符合申报资格条件的，不予受理并说明理由。

　　第十七条 对符合受理条件的，由评审小组进行现场审核，并形成现场审核报告。

　　第十八条 专家委员会在对申报单位的《南通市市长质量奖申报表》和现场审定报告等进行详细审查、综合分析的基础上，编写评审工作报告，提出获奖单位推荐名单，并将评审结果报领导小组。

　　第十九条 领导小组全体会议审核专家委员会提交的获奖单位推荐名单，确定拟获奖单位并通过新闻媒体向社会公示，公示时间不少于5个工作日，查实有违反本办法规定情形的，作出书面结论，并取消资格。

　　第二十条 经公示通过的拟获奖单位名单，由领导小组提请市政府批准。经市政府审定后对获奖单位进行表彰，向获奖单位颁发市长质量奖奖牌、证书和50万元奖金。奖金主要用于获奖单位内部质量改进、社会公益活动和对有关有功人员的奖励。

　　第二十一条 市长质量奖奖励经费按财政体制分别由市和县（市）财政安排。

　　第二十二条 专家委员会成员及其秘书处工作人员（统称评审工作人员）应遵纪守法，实事求是，认真工作，讲求效率，保守商业秘密，不得从事或参与相关影响评审公正性的活动，对参评单位存在利害关系的应主动回避；严禁在评审过程中弄虚作假、滥用职权、收受财物、徇私舞弊。对违反纪律者，视情节轻重，由领导小组给予警告或撤销其评审工作人员资格的处分，情节严重的移送纪检监察机关或司法机关处理。

　　第二十三条 领导小组聘请纪检及行风监督人员为市长质量奖评审监督员，全程督察跟踪市长质量奖现场评审工作，反馈评审员和接受评审企业相关情况。

　　第二十四条 申报单位不得弄虚作假。对弄虚作假的申报单位，视情节轻重，由领导小组给予警告或撤销其申报资格，已获奖的，追回奖牌和奖金，并取消其申报资格3年。

　　第二十五条 接受评审的单位须对评审工作人员的工作质量及其廉洁自律情况作出评价，评审工作人员须对接受评审的单位的守纪情况作出评价，由双方分别将所作评价反馈到领导小组办公室。

　　第二十六条 市长质量奖获奖单位每年初应填报《南通市市长质量奖获奖单位年报表》及自我评价报告，交各地质量强县（市）区工作领导小组审核后，由各地质量强（市）区工作领导小组办公室在3月底前报市领导小组办公室。

　　第二十七条 获奖单位在获奖后3年内如发生下列情况之一的，应在30日内以书面形式报告市领导小组办公室：

　　（一）发生较大及以上质量、环境、安全等事故；

　　（二）发生国家、行业、地区产品或服务质量监督抽查不合格；

　　（三）顾客、员工、供应商、股东等相关方面对质量问题反映强烈，以及产品、服务质量水平明显下降，查证属实的。

　　第二十八条 领导小组办公室对获奖单位发生本办法第二十七条所列的情况进行调查核实，向领导小组报告。情况属实的，由领导小组提请市政府撤销其荣誉称号，并将撤销决定予以公告，追回奖牌和奖金。

　　第二十九条 获得市长质量奖满3年的单位，在按当年评审标准进行自我评价的基础上可重新申报。经评审再次获奖的单位不占用当年的奖项名额，不颁发奖金。

　　第三十条 领导小组应有计划地在各产业领域推行卓越绩管理模式，加强宣传推广获奖单位的先进经验和成果，扩大市长质量奖的引导和带动作用，鼓励和引导企业开展质量管理基础研究、应用推广、咨询服务和国际合作活动。

　　第三十一条 获奖单位应履行向社会推广先进质量管理经验和方法，培训和孵化卓越绩效管理模式，引导和扶持质量发展的义务，并持续改进质量，研究质量提升的新方法、新技术，创造出具有特色的质量管理实践经验，同时应履行社会责任，积极参加领导小组组织的相关活动。

　　第三十二条 获奖单位在宣传资料、产品包装等经营活动中，涉及市长质量奖荣誉的，必须按照获奖年度进行标识标注，法律法规规章另有规定的从其规定。

　　第三十三条 各县（市）、区人民政府可依照本办法制定本县（市）、区相应的质量奖励规定。

　　第三十五条 本办法自2012年10月1日起施行。原《南通市市长质量奖管理办法》（通政发〔2009〕40号）同时废止。