关于印发《宣城市2008年度目标管理考核奖惩办法》的通知

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　　环境污染，在现代社会中，不仅是一个法律问题，也是一个社会问题，甚至在某种层面上可以上升为一种道德问题，对环境污染行为的性质展开不同角度的分析，可对环境污染行为进行较全面的定位与定性，从而为更有效地治理环境问题提供依据和原则。从经济学、法学、社会学三个角度分析，环境污染行为是一种侵犯公众利益的负外部性行为，是一种同时侵犯环境公益与环境私益的侵权行为，也是一种漠视自身社会责任的短见自利行为。

　 ［关键词］环境污染行为　负外部性　侵权性　社会责任


　　环境污染行为是指企业、其他组织体以及个人在从事社会经济活动中，所实施的对自然环境质量的破坏，并因此给他人人身、财产几整体环境利益造成损害的行为。长期以来各国对环境资源产权界定的模糊化标准以及与市场失灵相对应的政府失灵??即政府环境政策、决策失误，对企业环境破坏行为的监督失效及对环境公共利益的不正义分配等——的存在，使本应有污染产源企业内部承担的环境污染成本外部化，再加之各国早期普遍坚持的经济优先道路带来的负面影响，当前全球环境污染问题已经日益严峻，甚至已上升为环境危机的高度，已经严重威胁了人类的生存与发展。因此，笔者认为有必要首先对环境污染行为的性质进行适当的深入研究，为防治污染、改善生态环境提供实践性依据。

　　一、环境污染行为性质的经济学角度分析??负外部性与“公有地悲剧”

　　现代经济学一般原理认为，市场通常是组织经济活动，进行资源配置的最佳手段；但这也仅是“通常”而已，因为还存在着外部性问题与市场势力因素的作用，市场会面临“失灵”。其中外部性是指“一个人的行为对旁观者福利的影响”。当社会个体从事一种影响其他相关社会主体福利，但对折中影响既不支付对价，也得不到报酬的活动或行为时，就产生了外部性（eternality）。与此相应的，上述影响如果是积极性的，即对“旁观者”有利的情况下，就构成正外部性，如植树造林的绿化行为等；相反，若个体行为对他人造成不利影响又不被强制补偿时，就构成了负外部性。环境污染行为的行为主体一般是在市场中从事产品生产或交易活动的企业，目的是获得最大利润；企业活动所投入的车工年本仅是“不变资本”与“可变资本”的总和，而在营利过程中起行为带来的社会成本的增加对企业利润的实现不会产生影响，即企业在某种程度上享受了全社会的“免费的午餐”。因此，环境污染行为属于典型的市场负外部性问题。

　　从另一个角度来看，负外部性的一个结果或表现是公有资源（common resource）领域内的“公有地悲剧”现象。经济活动中，各种物品依据本身的排他性与竞争性两个特点为标准，可以划分为私人物品、公共物品、公有资源与自然垄断四类。其中公有资源指的是有竞争性但无排他性的物品，典型的内容包括清洁空气、水等要素资源。公有地悲剧的含义是“当一个人利用公有资源时，他的行为减少了他人对这种资源的享用”，而且由于其本身的负外部性特征，公有资源往往被过度使用，最终使社会其他主体享有公有资源利益的权利被严重侵犯。环境污染行为本质上就是污染企业无偿地或优惠地（在支付一定排污费后）占用公有性的环境资源的行为，是对社会其他成员应有权益的剥夺与侵犯。因此，环境污染行为属于环境领域内的“公有地悲剧”，需要适当的强制性干预来解决。

　　二、环境污染行为性质的法学角度分析

　　（一）违法性分析

　　判断某一行为违法性的标准之一，是看该行为是否侵犯了法律所明确赋予公民和组织体的权利及其受法律规范、法律原则和法律精神所保护的正当利益。这包括两方面的含义：一是行为违反法律、法规的规定，侵害了他人权益的，该行为就是违法行为；二是行为本身法律并未明文禁止，但当其侵犯了法律所保护的其他方面的利益时，该行为同样具有违法性，即使行为本身是合法的。也就是说，行为只要是造成了法律将作否定性评价的损害后果，即使并未超出法律所限定的范围，该行为也属于违法行为，行为人应承担不利的法律后果。

　　现实中环境污染行为有相当一部分是污染行为在国家规定的标准内进行的，其行为本身具有一定的合法性；但根据上述原则，应将环境污染行为的违法性作广义理解，即“凡是造成环境资源危害的行为都是违反了国家保护环境、防止污染的规定，即使行为人的行为没有超过国家规定的标准，只要造成了损害事实，从民法上看就已属于违法行为”。 由此可以看出，当前各国对于环境污染行为采取的是有限制的禁止原则，即法律仅当污染行为造成确定的权益损害之后，才对其进行惩罚性约束或采取直接禁止措施，而对一般的污染行为只要其未超出一定标准， 并支付一定的补偿费用后，就具有了某种程度上的正当性。这是由经济发展水平所决定的，人类尚没有足够的力量完全消除污染行为，而只有采取相对折中的方式来暂时维护法律的正义性。

　　此外环境污染行为的违法性，既包括一般的违法性，也涵括犯罪属性，按照受调整的法律部门的不同可将其划分为民事侵权行为、行政违法行为和刑事犯罪行为，划分的程度标准是依据行为自身的特点和属性以及其侵犯的社会秩序利益的大小。

　　（二）侵权属性分析

　 1.环境污染行为的公益侵权性质

　　传统的环境法理论认为，环境资源具有可分割性以及特定范围下的独占性，因而可以作为所有权的对象为各社会成员占有和处分。这种观念的盛行，使企业在发展过程中将环境要素成本排除在企业发展成本之外，以牺牲环境利益为代价片面追求经济利润的增长，从而导致了环境问题的激剧与频发，环境污染越发严重，环境危机已日益危胁人类的生存与发展。针对环境的不断恶化趋势，全球性环境保护运动蓬勃兴起，环保呼声日益高涨。在此背景下，学界也开始探索新的环境保护理论，重新界定环境资源的性质，同时环境责任的概念也日渐明晰。具有开创性与基础性的理论是美国密执安大学教授约瑟夫•萨克斯提出的环境公共财产理论和公共信托理论为基础的新的环境权利义务理论体系。萨克斯的环境公共财产理论认为，全体人类赖以生存的环境要素如水、大气阳光等是人类公有（或公共所有）的资源，而不应再作为所有权的客体，任何人不得为私人利益而破坏这一共有资源利益，否则就应承担相应的责任。而公共信托理论认为，环境资源的所有共有人为了合理地支配和享有这一“公有财产”而以委托人的身份将其委托给国家这一契约共同体管理，因而国家作为受托人，须负有善良管理人的义务，岁共同权利人负责，不得滥用管理权损害委托人的利益。从这个角度看，环境资源或环境利益因其公共性和共有性以及间接获得的国家强制保护性特征，而具有了一定的公益性；也即环境利益的一个表现形式是环境公益，或称环境公共利益。环境资源这方面的特征使其具有了排除个人、企业及政府行政侵害和不当干预的不可侵犯性。任何社会主体的环境污染行为都是对环境公共利益的侵害，属于公益侵权的范畴，是对公众正当利益的漠视与剥夺，具有较强的应受惩罚性。因此环境污染行为具有公益侵权的性质。

　　2.环境污染行为的私益侵权性质

　　如前所述，环境资源因其公共性、共有性而具有整体性的公益性质，但公共利益的维护在经由国家公权力保护的同时，还可通过私权确认与保护的方式实现，即环境利益可以有两方面的层次结构形式，一为环境公益，一为环境私益。环境私益，可以理解为“私人环境利益”，指每个公民依据其自然人的身份而平等享有的对自身生存、发展必不可少良好环境要素进行占有、利用方面的利益。这种特殊利益经法律调整与确认后，即产生由公民个人享有的公民环境权，且此种权利性质上属于实体意义上的环境权利，其内含包括主体对权利对象——特定环境要素（或利益）——的占有、使用的自由以及对侵犯或干涉权益行为的排除效力。与实体环境权相对应的还有程序意义上的公民环境权，如参与环境决策权、环境监督权、知情权等。程序性环境权一方面是基于确保实体性环境权的实现而产生；一方面环境资源的公共财产属性，使得每个公民个人都有权利和义务维护共有环境利益完整而不受侵犯，因此，自然派生出公民为达到上述目的而存在享有程序性环境权利的必要。将公民程序上的环境权利与实体上的环境权利相结合，就构成了整体性的公民环境权概念。但需要指出的是私人权利性质的公民环境权并不是对环境利益的公益性的否定或排斥，而只是对环境公益保护的一种手段和实现机制，法律通过赋予公民实体上与程序上的环境权，使公众参与环境保护的行为和活动取得了法律上的正当性，并同时还能发挥一定程度上的激励作用，增强公众保护环境的积极性，并最终能够维护环境公共资源的分配正义。既然公民享有正当的环境权利，而这种权利又具有法律上的不可侵犯性，因而环境污染行为因破坏了为公众共同所有的环境公共资源，不仅是对公共利益的侵犯，同时也侵犯了私益性的私人环境权利，即具有了私益侵权的性质。

　　三、环境污染行为性质的法社会学角度分析

　　按自由主义法学的观点，个体作为社会的最基本构成单元，通过个人的简单集合与相互联系而组成社会实体，各种社会关系、社会共同体（社会团体）和社会机构均体现为个体的派生形式和集合形式，是个人某种共性的简单抽象。 在这个实体社会中，个体（包括个体的简单集合—共同体）一方面在法律规定的限度范围内享有完全的选择自由与行动自由，任何人都无权干涉；但另一方面，作为社会整体这一公众共同选择结果中的一分子，个体的自由又是有其基本底线的，即个体自由的界限以不侵犯或干扰其他个体的权利和自由为标准（这不仅仅指法律要求下的限度，还包括道德、规律等其他价值要素的约束），同样个体权利和利益的实现也不能以侵犯他人利益的方式为代价，更不能以损害全社会的公益为代价。现实中在一定情况下，企业可以视为自然人个体为更好地实现自身利益而结合成的实体，本质上是一种人合关系的体现，因此社会对个人自由的约束同样地适用于企业（及其他组织体）；也就是说，企业在追求自身利益最大化的过程中须时刻遵守其固有社会底线而不可逾越，不得损害他人及社会的利益来扩大本体的利益。在环境法视角下，企业的上述行为约束准则，可以表述为，企业的营利行为不能有损环境资源的完整性和重复利用性，同时须采取有效措施防止或消除对公共环境的污染和破坏，以免对其他公民权利及社会的利益造成损害。从社会学角度分析，企业在通过利用社会组织这一机制追求利润的过程中，还负有需对价承担的社会责任，即消除环境污染，保护生态环境，提供一定份额的社会必须公共产品等。因此企业的环境污染污染行为是对社会成员正当自由权利的侵犯，也是对社会组织原则的违反，是对社会不负责任的表现。由此推导下去，企业忽视自身的社会责任，放任环境污染与破坏行为的发生，在损害其他个体和社会整体的权益（甚至是安全）之后，必然导致实体社会运行效率及预期利益的下降，最终会影响和制约其本身即作为社会个体成员之一的污染企业的利益的增长与实现。所以说，企业对社会的不负责任，本质上也是对自身发展的不负责任，长远下去必将殃及自身。

　　四、结语

　　通过从经济学、法学、社会学角度对环境污染行为的性质进行分析，可以看出，在本质上环境污染行为之所以具有应受非难性，是因为它侵犯了一种以由公众享有的自然环境资源为外观表现形式的特定利益；这种利益，笔者认为是具有根本性的、关乎人类生存的利益，某种层面上也可以理解为个人追求自由选择生活的利益。因此，必须将环境污染行为限制在最低限度内，以该行为不在具有侵犯他人正当权益与自由为界限。限制的方法可以有上述的经济学、法学、社会学途径，但因经济的方法、社会学上的方法缺少必要的强制力要素，更多的是集中于道义上的谴责和呼吁，不能够起到有效地遏制作用，故对环境污染行为的规制须主要依靠法律的规范与约束，通过法律的调节作用，使个体之间、个体与社会之间的利益达到均衡。

　　
参考文献

[1] 王利明主编，民法侵权行为法[M]，北京：中国人民大学出版社，1993，455

[2] 王利明、杨立新，侵权行为法[M]，北京：法律出版社，2005

[3] 王振东，自由主义法学[M]，北京：法律出版社，2005，27-30

湖南省岳阳市人民政府办公室


岳政办发[2007]10号

岳阳市人民政府办公室关于转发市交通局《岳阳市干线公路建设管理试行办法》的通知


各县、市、区人民政府，岳阳经济开发区、南湖风景区、屈原管理区，市直各单位：

市交通局制定的《岳阳市干线公路建设管理试行办法》已经2007年6月26日市人民政府第64次常务会议讨论通过，现转发给你们，请认真遵照执行。



二○○七年七月十七日





岳阳市干线公路建设管理试行办法





（市交通局 二○○七年六月二十六日）





第一章 总则



第一条 为加强干线公路建设工程管理，确保工程质量和建设资金的落实与安全有效地使用，顺利实现我市“十一五”干线公路建设工程目标，依据《湖南省干线公路建设管理试行办法》，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所涉及的干线公路建设工程，是指我市列入省“十一五”干线公路建设规划的项目。干线公路建设工程，享受省、市重点建设项目相关优惠政策。

第三条 干线公路建设工程的实施原则：统一规划、优化设计、分级负责、定额投入、严格管理。



第二章 组织机构、职责



第四条 干线公路建设工程，由市和县、市、区人民政府分级负责。

第五条 市人民政府负责全市干线公路建设项目的组织领导、批准（认可）项目业主、实施项目管理、目标管理考核、督促落实项目自筹资金和征地拆迁工作。

第六条 县、市、区人民政府负责各县、市、区辖区内计划项目的征地拆迁、青苗补偿、提供良好的施工环境以及维护施工期间沿线交通秩序等工作；负责落实配套资金，落实省、市人民政府关于重点工程的优惠政策，优先保证项目建设的用电、供水，防止和查处乱收费、乱摊派、乱罚款等违法行为。

第七条 市人民政府及相关县、市、区成立干线公路建设领导小组，负责协调干线公路建设各项工作。

第八条 干线公路建设项目原则上由干线管养单位担任项目业主，由市政府批准（认可）的其它机构也可担任项目业主。项目业主负责整个工程项目的建设管理。



第三章 计划与前期工作



第九条 市人民政府依据省“十一五”干线公路建设规划，根据项目前期工作进展及资金筹措情况，确定干线公路建设项目年度上报计划。县、市、区人民政府负责土地征用及相关工作。

第十条 项目业主负责工可、初步设计和施工图设计。工可报告由市发改委报省发改委审批。初步设计、施工图设计由市交通局报省交通厅审批。



第四章 设计



第十一条 干线公路建设项目一般实行一阶段设计，对于方案复杂、技术难度大的项目采取两阶段设计。

第十二条 工程设计要认真贯彻交通部提出的“六个坚持、六个树立”设计新理念和省有关规定，体现“沿着老路行，基本达标准，设计要灵活，路面要平整，环境要友好，安保不能省”原则，按照“工可”批复确认的公路等级技术标准设计，实现“安全、环保、节约、实用”的可持续发展目标。

第十三条 严格勘察设计管理，凡勘察、设计单项合同估算价在30万元人民币以上（含30万元）的建设项目必须进行招标。勘察设计招标经批准可采取邀请招标方式。招标工作由项目业主组织实施，招标文件、招标评标报告由项目业主报市交通局备案。



第五章 项目组织实施



第十四条 项目管理实行项目法人负责制、招投标制、工程监理制、合同管理制。

第十五条 县、市、区人民政府在项目开工前，必须按照项目设计文件要求完成征地拆迁和安置工作，并将办理的建设项目施工许可所需征地拆迁批文、用地许可证等资料移交项目业主。工程交工验收前，县、市、区人民政府将征用土地数量一览表、占地图及征地拆迁合同等资料移交项目业主，竣工验收前将土地使用证移交项目业主。

第十六条 项目的施工、监理招投标由项目业主组织实施，原则上采取合理定价评审抽取法的评标方式。招标文件、招标评标报告由项目业主编制，报市交通局备案。

第十七条 项目开工前，项目法人应向市交通质量监督机构申请质量监督和安全生产监督。

第十八条 项目施工许可按《湖南省干线公路建设管理试行办法》中要求的程序，由项目业主向市交通局申请办理建设项目施工许可，经市交通局审查后报省交通厅审批。

第十九条 干线公路建设工程要建立健全四级质量保证体系，工程质量必须全部合格，力争优良工程。重大质量事故实行报告制度。

第二十条 干线公路建设工程要建立安全生产保证体系，制订安全生产方案和预案，做到以防为主，重大安全事故实行报告制度。

第二十一条 项目业主应严格控制项目建设规模和标准，按批准的设计方案施工，不得擅自变更工程建设规模和标准。确需变更的，须经市干线公路建设领导小组同意，由市交通局报原审批机构批准。

第二十二条 项目业主要加强工程变更管理，严格控制投资规模。具体变更办法按《公路工程设计变更管理办法》（交通部令2005年第5号）、《湖南省交通基础设施项目建设管理规定》（湘交基建字〔2003〕166号）和《湖南省公路工程项目工程变更实施细则》（湘路工程字〔2005〕289号）等规定执行。

第二十三条 干线公路建设工程计量支付管理，按《湖南省公路工程工程量清单计量规则》（湘交计统字〔2005〕67号）、《湖南省公路工程工程计量支付实施办法（试行）》（湘路工程字〔2005〕290号）执行。



第六章 建设资金筹集与管理



第二十四条 “十一五”干线公路建设除省定额投入资金外，其余资金由市和县、市、区两级人民政府自筹。

第二十五条 省定额投入资金只能用于支付项目工程款，不能作为征地拆迁费用。

第二十六条 市财政对干线公路建设进行补助，平江县补助10万元/公里，其它县、市、区补助8万元/公里，从2007年起分三年安排；桥梁建设补助1000元/延米，从2008年起分两年安排。

第二十七条 县、市、区人民政府负责征地拆迁（含县基本土地利用规划修改、林业用地征用、上缴有关部门的规费、征地拆迁补偿及相关手续办理的费用等）。项目工程费用除省、市投入的资金外，其余资金由县、市、区人民政府负责。

第二十八条 严格资金管理，按项目设立专户，做到专款专用。严禁截留、挤占、挪用和超范围使用专项资金。各有关部门应加强资金使用的全过程监督。

第二十九条 各项目业主于每月26日前，向市交通局上报项目进度月报表。市交通局依据平时实地督查核实的工程实际进度情况，于每月28日将工程进度月报表报省，根据项目工程进度向省申请工程款，并及时拨付给项目业主。



第七章 交工、竣工验收



第三十条 干线公路建设项目按照《公路工程竣（交）工验收办法》（交通部令2004年第3号）进行交工、竣工验收。交工验收由项目法人组织，竣工验收由项目法人申请省交通行政主管部门组织。

第三十一条 项目法人应根据批复的工期合理组织施工，适时组织交工验收，未进行交工验收或交工验收不合格的项目，不得正式开放交通。

第三十二条 干线公路建设项目缺陷责任期为两年；缺陷责任期满，项目法人应积极做好验收准备工作，及时向省交通行政主管部门申请竣工验收，项目工程竣工验收合格后交付管养单位养护。

第三十三条 公路建设里程小于20KM或总投资小于5000万元的小型项目，交工验收和竣工验收可合并进行。



第八章 附则

第三十四条 本办法自发布之日起施行。